PPP模式并非一个新事物，但是在医院建设领域中采用这一模式的项目并不多见。长期以来，业内关于PPP模式的讨论多集中于纸面上，而如今，终于有项目实实在在地落地了。这就是—— 金乡县东城医院。

 

 

项目概况

 

总用地面积：约200亩

 

建设内容：门诊医技楼、综合病房楼、行政办公楼、后勤服务楼、教学科研楼、专家公寓，并设置传染楼

 

开放床位数：1600张

 

总投资：约15亿元

 

建设期：三年

 

项目建设进展

 

2020年3月

 

完成招投标任务并签署《金乡县东城医院建设PPP项目政府和社会资本合作合同》

 

2020年5月

 

完成项目公司注册

 

2020年6月

 

启动融资工作

 

2020年9月初

 

监理进场

 

2020年9月30日

 

办理完成《施工许可证》和《绿色施工证》

 

2020年10月

 

完成融资前的各项准备及谈判工作

 

项目报《山东省新旧动能转换重大项目库优选申报书》

 

2020年11月

 

完成项目融资并签订《金乡县东城医院建设PPP项目贷款协议》，标志着本项目的资金问题已经完全解决

 

目前

 

项目所有手续齐全，施工前的水、电、路、办公场所齐全，正在进行土方施工、支护、降水作业。已经开挖土方19万立方，钢管支护桩935个，混凝土支护桩740个已完成60%;

 

投入管理人员38人，劳务50人左右，4台桩机进场作业，2台桩机正在施工支护桩，2台桩机准备施工止水帷幕;

 

项目严格落实环保管理规定，扬尘治理措施完善，裸土已覆盖，喷淋设施已安装、使用，PM10扬尘在线监测设备已安装;

 

项目正在组织设计院、施工单位、县人民医院专业人员进行专业系统设计及深化工作

 

项目经验

 

PPP(Public-PrivatePartnership,政府和社会资本合作)模式下的医院建设项目具有投资高、规模大、技术含量高、利益相关方众多、项目周期长等特点。且医院建设项目涉及学科众多，项目内部与外部环境之间存在着复杂的交互关系。综观项目准备、建设、运营、移交整个过程，社会资本方的资源整合能力是PPP成功运作的关键，单就项目准备阶段工作来看，完成并顺利提供融资应该是PPP项目准备阶段的主要功能。

 

一、《可行性研究报告》要进行充分调研

 

《政府投资条例》第九条规定“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目(以下统称政府投资项目)，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批”。

 

可行性研究报告是拟建项目最终决策研究的文件，可行性研究报告的研究编制是在项目建设书通过政府审批取得立项批复后项目建设前期工作的一个重要阶段,是做出投资决策之前,通过多种渠道和手段对该建设项目实施技术、经济论证的过程。可行性研究报告是上级主管部门对建设项目进行审批立项决策的主要依据,也是进行设计文件的编制及工程项目后续工作有序开展的纲领性文件。大型公立医疗卫生建设项目的可行性研究报告的研究、编制是政府投资建设项目正常审批程序中不可或缺的关键环节。

 

对于医院建设项目来说,可行性研究报告编制的质量和水平将直接关系到整个建设项目投资、建设过程及建设结果，并可能影响项目工程质量和投产后的运营经济效益及社会效益。

 

医院建设项目可行性研究报告的编制一是要依据公立医院建设规范、建设医院的性质，合理确定医院规模、床位等;二是要根据当地群众的就医需求，合理规划建成后医院科室的设置及发展方向;三是要结合医务人员工作性质及需求，规划做好建成以后医院功能。既满足医务人员工作需求，又能为群众就医提供方便、快捷、及时的服务。例如，医院物流传输系统，是否需要建设?使用哪种系统?设计多少点位?这些工作都直接影响可行性研究报告的编制，尤其是项目投资额度的编制。

 

但现实工作是，由于大型公立医疗卫生建设项目建设体量大、投资额度大，单纯依靠公立医院自己根本无法承担，主要是政府采取不同的形式投资建设，很多地方由于政府财力相对不足，所以采取了PPP建设的模式。接下来的工作就是进行可行性研究报告的编制，由于项目是政府投资并组织建设，一般的情况就是简单地委托一家咨询机构编制项目可行性研究报告，有的甚至根本没有征求医院专业人员的意见，尤其是项目净化工程、物联网工程等专业系统部分在编制过程中更是简单而单一，导致很多医院建设项目后期出现超过概算投资。现实工作是，项目融资银行对项目可行性研究报告审核十分严格且十分专业，对项目可行性研究报告会提出大量专业性的问题，如果可行性研究报告编制不规范、不详细、不专业，会给融资工作带来很多麻烦，甚至需要重新编制可行性研究报告。

 

基于此，无论哪一方主导项目建设，项目可行性研究报告必须要在医院进行充分的调研，用发展的眼光编制项目可行性研究报告，防止出现调研不充分、不准确现象，为投资概算的编制提供科室的依据，从而为项目融资减少障碍，提供方便。

 

二、“两评一案”要进行客观深度的论证

 

目前 PPP 项目在《两评一案》报告编制的合规性方面已有很大的进步,不论内容繁简、文字多寡,在格式和基本结构上都不存在大的问题,但是另一个现象却大面积出现,尤其是同一家咨询机构编报的文件,出现的概率更大,那就是报告的雷同性。

 

PPP咨询所完成的两评一案其实就是项目能否用PPP 模式操作的可行性研究的过程结果,其中关系到物有所值和财政承受的诸多细节性工作都要通过设计合理的实施方案来实现,因项目的不同方案设置也各不相同。在这个过程中,咨询人员应在理解项目构成和其本身意义的基础上思考并推荐与项目高度结合的建设管理实施方式和特许期经营运行模式,其落脚点在于准确把握项目的风险点,在合理分配项目建设期风险的同时取得最高效而又最节约的项目建造和投资控制效果,使之与传统的政府采购方式比较具有物有所值的优点,从而为项目设计最佳的、能赢利的运营模式,通过社会资本优秀的管理实现赢利以减轻政府财政支出负担。而从咨询报告所获得的信息来看,咨询机构中能真正把项目彻底搞明白的人并不多,因此在对项目设计、采购、施工的管理方面拿不出令人信服的好方案,要么照搬项目可行性研究报告给出的意见,要么套用惯用方式,无法体现 PPP 模式下如何发挥社会资本优势这一重要命题,好的方案应该是既快、好、省,又能找到合适的社会资本方承担并予以实现。

 

在项目的运营服务方面,咨询机构挖掘项目收入途径的能力却显得捉襟见肘。以该项目为例，咨询报告在项目产出说明中, 除了把可行性研究报告中关于项目的技术指标、未来医院工作量预测指标以及非核心医疗收入、运营成本等数据逐一罗列外,对有关医院项目可能派生的功能性产出着墨很少,没有医院运营管理的总体概念,在突出强调医院运营管理以外,关于陪护、送餐、康养、绿化等可以部分市场化经营的管理领域,运营方案大多没怎么提及,而这些项目如果优质开发可以发挥社会资本经营能力并通过获取经营性收入以消减政府可行性缺口补助的重要举措。运营方案不完备甚至缺项,将直接影响使用者付费的测算精度,结果会加大政府可行性缺口的补差额度,增加政府的财政支出,考验政府的财政承受能力。无形当中给本来捉襟见肘的地方财政带来了巨大的融资压力。这就要求咨询机构必须客观分析项目单位的专业特点、实际情况，使用法律、造价、财务等方面的专业人士,深度挖掘项目自身的经营性收入，减少政府的可行性缺口补助，从而减轻政府的财政承受能力。

 

 

三、土地获取及融资风险要充分认识、严格把控

 

PPP项目落地实施过程中，保证项目建设用地，是PPP项目落地的关键。关于PPP项目用地前提、程序合法性的规定，财政部财金【2016】91号文规定：“五、PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续。”高度重视PPP用地前提、程序合法性，是PPP项目合法性、合规性管理和法律风险防范的重要一环。对PPP模式的社会资本方来说，在PPP项目用地问题上，抛弃唯关系资源论，杜绝侥幸思想，严格依法依规，方能长治久安。而对于政府方来说，在新时期，顺应大势，依法行政，方能尽职尽责。

 

一些医院PPP项目对土地的获取认识程度不够，由于新建医院大多体量较大，占地较多，政府在土地预审和建设项目用地规划中显示提供项目整宗用地面积。而现实工作中政府出于城市整体用地平衡的考虑，多采取暂时提供满足项目建筑物使用的土地指标，协调办理不动产登记手续，不动产登记手续中的土地面积与土地预审和建设项目用地规划中完全不符，造成项目融资十分困难，进而造成很大损失。实际工作中，政府在土地预审、建设项目用地规划及不动产手续中完全可以批复保障建设项目使用的土地指标，一边建设，一边协调后续指标，既合情合理，又合法合规。

 

另一方面，一些医院PPP项目对土地涉及的风险认识和控制能力不足，在评估是否接受划拨土地使用权融资时通常没有考虑如下风险：政府无偿收回或者规划调整的风险;出让金优于抵押权人的权益的风险;抵押合同是否生效的风险。财政部财金【2016】91号文第五条第二款中规定：“PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资;PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”也就是说，医院PPP项目在接受划拨土地使用权融资时一定要合理把控，规避风险。

 

四、要组建高效的融资团队

 

该项目于2020年5月份成立项目公司，6月份组建融资团队启动融资工作，不到半年时间完成融资并顺利签订贷款协议。按照PPP政策规范，项目公司成立以后，应当及时对项目法人进行变更，由原来项目实施机构变更为项目公司，承担项目的融资、建设、运营任务，在项目运营结束后移交阶段再将项目法人由项目公司变更为项目实施机构。

 

项目公司成立以后，融资应该是一项十分重要的工作，是影响项目能否顺利进行的决定因素。一般情况是，项目公司安排财务人员与银行对接，反复进行协调和沟通。从资金层面上，要求负责融资工作的财务人员必须要有扎实的专业知识。由于该工程投资大，期限又长，因此许多银行都望而却步，既感到自己缺乏贷款能力，又担心企业缺乏还贷能力。面对这种情况，项目公司融资人员借鉴国外做法，提出组织本地各家银行，通过银团贷款的方式来解决单一行资金不足和风险较集中的问题，并由建行负责牵头组织银团贷款。同时在融资利率方面结合PPP项目合同约定的融资利率反复与各行磋商，尽最大程度降低项目融资利率;另一方面，结合医院PPP项目特点，要做好项目融资工作，融资团队中还必须要有熟悉医院专业人员参加。在融资的整个过程中，银行会要求提供许多有关医院专业的资料、证明等。如医疗机构设置批准书、大型医疗设备配置批准书等等，这些工作项目公司财务人员很难完成，只能采取反复与医院人员沟通。尽管这样，在向银行沟通或提供资料时仍然出现解释不到位现象，影响融资进度。

 

基与此，融资工作必须树立全局思想，不能简单认为融资就是项目公司自己的事，各种专业人员要齐头并进，发挥合力。另外，融资团队还要非常熟悉PPP政策，减少出现走弯路现象。例如在办理项目法人变更一项，按照PPP政策规定，如上所述，项目公司成立以后，应当及时对项目法人进行变更。但是在进行项目法人变更时政府相关部门由于对PPP政策了解较少，对项目法人由实施机构变更为项目公司一事不理解，因而影响项目融资时间。这就要求融资人员要十分熟悉PPP政策，及时为政府工作人员提供PPP政策依据，甚至提供上级政府办理的规范样本，缩短融资时间。

 

综上，医院建设PPP项目融资工作涉及的环节多且复杂，无论任何一个环节出现问题，都势必影响到项目融资工作的顺利进行。因此，从项目准备阶段，要结合医院建设PPP项目特点，认真做好项目可行性研究报告的编制。根据项目流程，做好各项手续的办理报批。只要可行性研究报告及两评一案深入调研，编制科学，前期各项手续齐全，社会资本方实力强，融资人员专业水平高、熟悉PPP政策特点，融资工作就会加速推进，顺利进行。

 

文章来源：搜狐号