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丁伯康:地方融资平台的终极发展方向
105 2020-07-20

编者按:地方融资平台在中国30多年城市建设和基础建设的飞速发展过程中发挥着不可或缺的作用,数量上也是不断增加,不仅掌管着巨量的国家固定资产投资,而且链接海量的社会融资。近年来随着解决地方政府债务被提上日程,地方政府融资平台作为重要国有资本持有者,其盈利能力、发展方向关系着国有资本的保值增值。要确定地方融资平台的发展方向,需要知道其过去的发展历程,总结出规律,借鉴国内外的成功案例,从而找到更好的发展方向。

政信投资集团举办的直播栏目【政信大讲堂】邀请发改委、财政部PPP专家库专家,现代咨询集团董事长,中国政信研究院专家顾问丁伯康博士为业内外人士讲解地方融资平台的发展历程、现状及问题和疫后经济发展中融资平台的作用,下面为部分演讲内容:

到今天我们国家地方政府平台公司已经发展到12000多家,可以说遍及大江南北和城市乡村那么第一次浪潮即平台公司的兴起应该归功于国家开发银行的推动。从1998年在安徽打造芜湖模式开始,到2008年,当时各地政府投融资平台公司已经发展到2000多家初期主要是做城市建设和发展方面的工作。

第二次浪潮为了应对2008年国际金融危机的影响和国家4万亿经济拉动计划这一波浪潮催生了地方政府投融资平台,达到了8000多家。这一段时间也是我们国家城镇化推进比较快的一个时期。随着国家城镇化建设需要和地方大量融资的需要需求,从2009年到2014年,地方政府投融资平台迎来了黄金发展期,在国家政策鼓励和金融机构的推动下,平台公司数量增加到了12,000多家,有的一个县市就有七八家平台公司在这样一种无序发展和盲目融资的情况下,国家借助新预算法出台的契机,国务院又下发了关于加强地方政府性债务管理的意见,也就是通常我们所说的2014年43号文来进行规范和管理,并且在文件当中明确提出要剥离政府平台公司政府融资的职能,由此政府平台公司的发展就进入到一个转型阶段这也就是说到了第三次浪潮的形成的初期

跟随三次浪潮的发展,在市场化方面经营的层次方面以及发展方向方面各地政府投融资平台运行也都发生了诸多的变化。自从政府投融资平台剥离政府融资职能以后,将平台融资和政府信用进行隔离,使得平台公司融资规范性和计划性都得到了增强,也倒逼平台公司来思考它和政府之间的政企关系和合作关系,是不是应该遵循市场规则?在融资建设、运营过程当中,分清责任界限,要结算清楚相互的利益关系。

随着平台融资规范政策陆续实施,也使得政府和平台公司承接政府项目的融资建设以及运营管理方面,相互的关系也发生了很多改变。不少地方在具体的融资活动开展建设管理模式方面,也进行了诸多的创新。那么市场化转型也倒逼平台公司在从事城市开发和国有资产经营管理过程当中,需要对平台公司的功能进行再造所以我们讲这是在这三次浪潮形成过程当中的一大变化,市场化程度逐步增强了。

那么第二个方面的变化是什么呢?政府投融资平台的运营的层次也在不断的提高。我们说从初期的政府平台公司,作为政府对融资带建设带偿债的这么一个主体,我们讲公司发展到今天,已经成为地方城市建设运营商,甚至是地方战略性新兴产业的引导投资和发展机构平台公司的运营管理一直在不断的转化和提升。对此,我们现研究院跟踪研究了十几年,把这种变化最终演化成政府投融资平台运行分为5个版本,分别对应的就是地方政府承担的职能作用,包括法人治理结构内部运行机制投融资运作等方面的内容。

通常意义上理解,1.0版本的平台公司,它就是我们讲这种简单的政府的融资平台,目前在某些地方还依然存在这样的公司,也称为三无公司,主营业务管理团队没有固定人员2.0版本的公司通常已经开始承担城市基础设施建设运营和服务的职能也就是说他经常把自己定位在城市的运营服务商,目前的平台公司大部分属于2.0版本的阶段

3.0版本的平台公司是什么?它就是在建设运营服务的基础上,又拓展了在地方一些新兴产业战略性支柱产业方面的一些投资引领作用,参与投资和运营,并且在这些产业领域具备了相当的竞争能力。

4.0版本的平台公司目前国内有,但是还很少,就是说它已经在城市基础设施和公共服务领域具备良好的运营服务能力,同时在产业投资方面有自己的优势,有竞争力,实现了跨地区开展业务

5.0版本当然大家知道了,就是说它是一个跨国际公司,已经把资源能力都向外输出目前我们国家还没有这样的平台公司。因此我们说在经过这三次浪潮30多年的发展,现在不同地区的政府平台公司都有不同版本平台公司的特点。所以通过这个版本识别办法,我们每年编撰了这一本叫城投蓝皮书里面,把识别办法进行了全文刊载这个识别办法可以对我们每一个地方的政府融资平台公司进行画像。各地方平台公司把主要的参数指标进行对比,就会找到自己所处的运行水平。所以这样一来我们可以看出经过这么多年不同的平台公司发展也是逐步提升。

平台公司发展方向已经基本确定了,经过多年摸索实践,党中央国务院制定了国资国企改革的总体框架,形成了未来国有企业国资平台的发展方向,这个方向就是平台公司的发展都需要按照新加坡淡马锡模式来打造,成为了政府投融资平台的一个终极发展目标。

新加坡淡马锡控股它是一个新加坡全资的国有控股公司是由新加坡财政部直接管理的,成立于1974年,到今年是46年,那么前面的45个年度,公司年化回报率达到了15%。大家可以想一想,年化回报率连续45年达到15%水平,那是相当不容易的。如果说我们的国有企业,哪怕不是15%,哪怕能达到年化5%,是非常了不起。

为什么淡马锡模式要成为我们未来国有企业尤其是地方政府投融资平台的一个中期发展目标淡马锡模式的主要成功经验在于规范和科学的组织体系和法人治理结构。那么马锡董事会构成,包括经营班子外部专业机构风险控制机构体系都是非常完美,这非常重要的一条治理结构非常规范和科学。

第二个内外部的管理制度和风险防控机制非常先进从决策到具体的投资,运行到后面的退出管理体系非常完整。

第三个方面的重要经验在于它的国际化和市场化的运行和管理团队,基本上都是一流的投行的专家,或者说资本运作的高以上多方面的因素使得淡马锡控股能够连续40多年一直维持这么高的投资回报率,所以相比之下我们需要补的不足和短板还是比较多的,这是我讲的第一个方面的问题。关于地方政府融资平台它的一个发展的情况。