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论坛报道| 王守清:PPP项目的重要国际惯例
120 2021-11-01

2021年10月23日,“2021政信产业年度峰会暨第六届中国PPP投资论坛”在北京成功举办。论坛以“赋能增效 · 共创共赢”为主题,聚焦政信产业发展。本次大会特邀清华大学建设管理系教授/博导、清华大学PPP研究中心首席专家王守清作主旨演讲《PPP项目的重要国际惯例》。

 

“PPP是一个非常好的理念,不仅可以用在基建和公共产品领域,还可以扩展运用于更多领域中。”这句话出自被誉为“中国PPP教父”的王守清教授。

 

以下内容为王守清博士讲话内容要点:

 

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我国PPP与西方国家的区别

 

我国从2014年开始力推PPP,取得了一些成绩,但也存在一些问题。这可能是有些国际上积累下来的经验和教训,也就是没有遵守惯例。从定义来说,其实国际上对PPP的定义有广义的,也有狭义的,主要可以从三个维度来看,一个是产权,国营企业占的产权多。第二个是传统模式,政府是公共产品的提供者,而在PPP之后,政府就变成了促进者、规则制定者、监管者、购买者。第三个就风险分担。

 

我们国家的PPP和西方国家的PPP是有区别的,从主体来看,我们国家主要是国有企业,特别是央企作为投资者,我们国家没有统一的PPP机构,虽然我们有财政部PPP中心,但它还是属于财政部下面的,而PPP涉及面很广,而西方一般都有统一的机构,另外我们国家可能更多的是地方政府为了上项目,而西方可能更多是为了提高效率。

 

从融资来看,我们国家更多是基于投资者的信用加上必要的担保等等这些抵押和担保的征信措施,而在西方更主要的是基于这个项目的现金流,项目的有限产权和合同权益,当然都是由国情,包括政治体系、法律体系、金融体系、信用体系不同造成的,导致大家对PPP的核心原则和运作的要点理解不同。

 

从目标来看,政府推广PPP,一个是解决政府的资金压力问题,利用社会资本提前建设,提前发展经济,增加公共产品,让老百姓提前受益,更主要的目的是为了提高效率,所以如果用PPP产生的效率,不如传统政府出钱然后由政府的国营企业去主导效率高。

 

另外由于政府把越来越多的事情交给企业去干,所以它就必须带来一种变革,把对项目的控制力要让渡给企业,通过这个过程可以培养企业全过程全方位的竞争力。如果做好了,其实对于我们的企业“走出去”实施“一带一路”是有好处的。

PPP核心三原则

 

每个专家对PPP的定义都有些不同,但是下面几条相互关联的核心原则是学术界和实务界大家比较认同的。

 

第一条是真正的风险分担,也就是遵循这些原则,谁对某个风险最有控制力,谁就去承担相应的风险。

 

第二条是如果一个风险大家都有控制力,就看谁来控制风险成本最低,还要为了鼓励每一方积极主动地去承担风险。

 

第三条原则就是每一方承担的风险跟所得的回报要匹配,如果社会资本觉得风险大,他的要价就要高,他觉得风险小,那就可以要价低一点,在现实中很典型的例子是,如果政府担保的市场需求低,那么投资者的风险就小了。如果市场需求高了,超过了预期,那么多赚的钱就必须跟政府去分享。

 

项目融资的要素:就是这个项目建成以后项目公司的期望收益,还有项目公司有运营权,它可以跟政府收费或者跟使用者收费,还有政府授权给它的有限产权,还有就是合同权益。

 

一个项目公司要实现项目融资一般就得有这些条件,有成熟的完善的好品质,包括法律、信用金融,还有公众参与这个项目有足够的现金流,这又分成经营性项目和非经营性项目,经营性项目就是跟使用者收费的,所以市场需求和价格很关键。如果不能跟老百姓收费的叫非经营项目,最重要就是靠政府来支付,所以政府的财政承受力政府的信用很重要。

 

另外投资者必须有全过程的集成能力,它确实比过去传统模式的国营企业效率高,有风险公平分担的合同体系,这是第一个核心原则。第二个核心原则是明确的产出要求,因为政府把提供公共产品的任务交给社会资本,如果对产出要求不明确,将来后患无穷,但这就涉及到产出要求和绩效指标。

 

国际上的实践也证明,几乎任何一个国家最开始做PPP项目,基本上就是电厂、水厂、污水处理厂,因为它的产出要求非常明确,而且可以定量,接下来就是高速公路、桥梁、隧道,因为它的产出虽然不能定量,但基本上也有比较严谨的成熟的标准,这就是一个很重要的原则。

 

另外投资者的效率非常重要,它必须能够集成全过程。所以PPP实际上对企业的要求是很高的,这也是一个发展的趋势,政府把越来越多的事情交给企业去干,也就是项目的交付模式在发生变化。

 

对于投资者来说一定要记住,对某一个风险,我们先识别出这个项目的风险,如果某个风险我们有管控力,就可以承担相应的风险,如果经过努力也可以实现管控力,我们也可以去承担这些风险。但是如果我不管怎么努力,对这个项目的风险都没有管控力,比如说地震,我们在任何情况下都不要独自去承担相应的风险,这个是非常重要的。在建设区的风险分担相对是比较简单的,但是在运营群里因为时间很长,投资者会面临各种各样的风险,所以一定要有动态调节机制,动态调节笼统去调是很难的,所以一定要区别对待固定成本和变动成本。

 

PPP到底怎么用?

 

我们一定要理解PPP,包括在我们国家到底什么时候适用,什么时候不适用,所以我们要判断该不该用PPP,其实应该从三个维度,第一个维度就看地方政府有没有钱,第二个维度就是看本地有没有跟政府脱钩的国营企业,比如说平台公司城投公司有没有能力,如果地方政府有钱,本地的国营企业有能力,没有太大的必要去用PPP,还是可以选择使用传统模式。

 

如果本地政府有钱,但是本地的国营企业没有能力,这时候应该鼓励采用PPP,而且尽量由效率更高的央企或者其他地方的国企来主导,而本地的国企是代表政府出资,在里头配合,如果地方政府又没有钱,本地的国企也没有能力,这时候应该优先采用PPP,而且优先采用跟使用者付费的经营性项目,或者是有资源能够补偿的。

 

如果地方政府没有钱,本地国企有能力,那么这个时候要不要采用PPP,如果要用PPP,那就应该是本地国企主导和社会资本来配合,这就是两个维度。

 

同时我们还要考虑第三个维度,就是看这个地方有没有发展潜力,是否有发展潜力。

 

所以对于企业来说,是否投资PPP,或者要投资PPP方,最重要是做好下面5个选择,一是选择市场,选择政府,选择那些经济发展有前景,地方政府信用好,企业精神强的地方,还有市场化程度高的地方,当然和企业自身的战略有关,和这个地方的区域特点有关,接下来就是选择行业,选择项目,所以经营性的项目关键就是市场需求和定价调价机制,因为公共产品的价格是政府制定的,经营项目主要看地方的财政收入,或者有没有可以拿来补偿的资源,还要考虑到底是做重资产轻盈利的还是轻资产重运营。

 

接下来就是选择模式,PPP是一个广义和狭义的成果,而且没有定式,所以关键是看这个风险怎么分担,政府和企业参与的程度怎么样,而且更重要的是要重视事前。另外是选择合作伙伴,要有实力地去合作,优势互补,强强联合。

 

小编有话说:王守清教授在今年5月份被国际项目管理协会授予“研究终身成就奖",是该奖项的首位华人获奖者。获此大奖是因为王守清教授因对项目管理的杰出贡献,被列最有影响力PPP论文作者全球第5位、大陆第1位。