近日，银保监会针对政府隐性债务下发了《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》(银保监发[2021]15号，以下简称“15号文”)。此文件一出，引发社会热议。中国政信研究院高级研究员李霍尔对于15 号文对城投业务及投融资的相关影响进行了深度分析。

15号文明确指出，未来要规范城投平台投融资行为、严禁新增地方隐性债务、化解金融风险。15号文件的落地，对地方政府是好是坏?地方隐性债务又能走“多远”?

对于15号文的解读，我认为，此次银保监会独立发文与当前城投债的发展趋势、发展规模有密切联系。15号文件的落地则是在监管层面有效的规范政府债务融资平台、化解政府隐性债务风险。但在资本市场上有些声音则认为15号文件的出台是在抑制城投债的发展。我认为，规范化监管并非是扼住城投融资平台的“喉咙”，而是对地方债务融资灌输新的血液，在一定程度上促进了地方债务良性发展和可持续发展。

15号文可以从以下四个方面进行解读：

1、整体要求方面，15号文着重强调要“持续做好常态化金融风险防范化解工作，牢牢守住不发生系统性风险底线”。由此可见，银保监会在文件中并未明确监管口径，而是强调了不能犯的底线——不发生系统性风险。这告诉地方政府，城投平台投融资业务在合法规范的基础上仍有余地，隐性债务的发展必须在监管政策的框架内实行。

2、严禁新增地方政府隐性债务，加强融资平台公司新增融资管理。对于银行保险机构而言，要依法合规审慎授信，防止新增地方政府隐性债务。对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资;对不涉及地方政府隐性债务的客户，防止新增地方政府隐性债务。可以看出，15号文是对2018年银保监会下发的45号文进行的补充说明，直接禁止对平台的任何流贷性质资金发放，填补了“不能置换，流动资金问题并未涉及”的漏洞。

而此次填补是否阻碍了城投平台的发展呢?我认为融资行为的规范虽然使政府面临较大的融资压力，但实质上并不意味着城投平台不能增加新的债务，而是要符合“市场原则及规范”，这在政策上给了城投平台很大的改革空间。

除此之外，15号文在监管层面拒绝“一刀切”并对是否涉及地方政府隐性债务的客户进行了分类，从而有效而又全面的进行监管。而文件指出禁止提供新的流动资金贷款对于投资于长期的市政建设方面的城投公司而言，其政策影响较小。从长期来看，文件重在业务上的规范而非绝对禁止，这对城投公司日后的发展而言，利大于弊。

3.妥善化解存量地方政府隐性债务，优先化解期限短、涉众广、利率高、刚性兑付预期强的债务，防范存量隐性债务资金链断裂的风险。从条文中可以看出，15号文并未将债务混总在一起进行化解，而是优先化解风险系数大的债务，做到了分类化管理，有秩序的进行地方政府隐性债务的改革。其次，15号文规定了不得通过信托资金、流动资金贷款或其他流动资金贷款性质的融资置换存量隐性债务，不得置换明股实债类债务。不得配合地方政府或融资平台公司置换不符合条件的隐性债务。不得将不具备市场化条件的隐性债务转为经营性债务。不得将仍要地方政府承担的隐性债务转为经营性债务。可以看出，这是从监管层面对存量债务化解问题进行规范。在未来，地方政府不能胡乱“一刀切”，而是要全面盘查摸清隐性债务存在方式、债务项目情况等，这不仅给了地方债务市场一定时间进行自我消化，也使得此次城投平台的改革可以缓和进行，减少对市场的影响。

4.强化风险管理，加强监管监测作用。在风险管理方面，要强化统一的授信管理。不得承销变相增加或虚假化解隐性债务的平台公司债券。在监管监测方面，明确监管要求各级监管机构要督促银行保险机构履行风险防控的主体职责，确保内部控制。我认为，监管是对行为以及办法长期有效实施的保障。

15号文件在最后部分强调了监管监测的重要性，总体上仍是贯彻维护债券市场有序性这一思想。但细分来看，首先对于银行保险机构统一授信的行为，对于有存量隐性债务的平台在符合新监管要求的基础上，银行保险机构仍可以对其进行授信。除此之外，银保监会出台的监管措施如“建立政府债务风险监测体系，掌握风险底数，银行保险机构与财政部门做好融资平台公司债务信息共享比对工作。”这一系列的措施在长期会起到促进政府投融资平台的良性发展，防范了金融风险的作用。

15号文件的落地，并非加剧了城投平台的风险，反而从长期来看，城投平台会在监管的框架内健康发展，再加上下半年央行降准政策落地，1万亿人民币投放于市场，信贷供给能力的增加更能降低地方政府融资成本，促进城投债规模的扩大。防范风险，强化监管，有助于城投债在经济深化改革方面持续发展。这是激发城投平台有序融资的根本之策。15号文件有利于加强地方融资平台的监管;全面推行严禁新增地方政府隐性债务、妥善化解存量地方政府隐性债务，加大监督监测力度，寓监管于地方隐性债务中，让城投债更受投资者和市场的欢迎。

(中国政信研究院高级研究员 李霍尔)