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彭程:解读“土地新政”探寻地方金融创新路径
26 2021-07-20

2021年6月4日,财政部、自然资源部、税务总局、中国人民银行联合发布通知称,将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入,全部划转给税务部门负责征收。2021年7月1日,部分省、自治区开始试点,2022年1月1日将全国推行。此规定对地方政府的财政有哪些影响,对政信产业会带来哪些机遇?

 

2021年6月26日,在政信产业联盟和政信投资集团共同主办的“政信产业高峰论坛“上,中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程做了关于《土地出让收支政策发展及对地方政府投融资的影响》主旨演讲,探讨在新时代新格局下,土地出让金收支政策变化对地方政府投融资的影响及应对之策,从而实现“十四五”期间地方经济高质量发展的目标。

 

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以下是讲话内容总结:

 

从土地政策演变看2021土地新政

 

关于本次土地政策改革的背景,彭程所长从改革开放后我国土地政策的演变讲起。土地作为一种重要的“资本”,是国家经济发展的最重要生产要素。因为不管是商业用地还是工业用地,土地是价值创造的基础生产资料。基于这个逻辑,我国从1988年开始放开了土地使用权交易,意味着土地可以流转进入商业开发。

 

到1994年,国家实行分税制后,地方政府获得了辖区内出让国有土地使用权的费用,费用的使用权全部由地方支配,中央不参与分成,这是我国地方政府“土地财政”的源头。这个改革是对之前的“财权”与“事权”矛盾的解决方案。有了地方政府“卖地”的收入,地方政府开启了国内大规模基础设施建设的窗口期。然而,这种模式逐渐显露出弊端,由于收支一条线,一方面容易滋生腐败,二是为了增加财政收入,出现了土地拍卖后空转的情形,影响了实体经济的发展。

 

为了解决这个问题,2006年国务院办公厅出台《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》,核心是土地出让收支纳入地方基金预算管理,收支两条线,“以收定支、收支平衡”原则。土地出让收入由财政部门负责征收管理,可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同,确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付等各项业务,确保土地出让收支数据准确无误。

 

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2021年6月4日,财政部、自然资源部、国家税务总局、中国人民银行等四部门联合公布了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。改革的核心是将”国有土地使用权出让收入“划转由税务部门来征收,这意味着地方土地部门将不再有权征收土地收入。从国家层面看,将各项非税收入划转至税务部门征收,是全面深化财税体制改革的大趋势,是建立现代财政制度,实现国家治理体系和治理能力现代化的基础保障,符合国家预算法的要求,是对国家预算体系的完善。从地方层面看,土地出让收支的预算理念从收支预算提高到了绩效预算,这对地方政府而言是一剂良药但苦口。

 

土地出让金政策削弱地方政府对土地的依赖

 

中央提出”土地出让金入税“,给地方政府带来两个明显反应:第一,是土地出让金不能再成为地方财政的“私房钱”了,而是要成为“预算内资金”,地方财政的预算内财政收入大幅增长,就以为中央将减少对地方财政的“补贴”。第二,土地出让金的用途将会扩大化,不再仅仅用于基建、保障房等用途,而是直接用于财政用途。同时就意味着,未来地方政府搞基建,不能再依赖土地出让金收入,需要寻找新的且合规的方法引进金融活水,加快基础设施建设,促进地方高质量发展。

 

加大市场化运作,政信金融与地方经济协同发展

 

土地出让金收支部门的改革对中央政府的意义在于有效加强中央统筹能力和调控能力,结果是中央对地方的监督和治理更加准确。同时,地方政府执法更加刚性,但是地方决策能力有所下降,增加了地方政府的不确定性。在财政空间变得狭小的情况下,平台公司之间通过内部土地交易,做大资产、增加信用评级的做法难度就会加大,城投公司的业务规模可能会面临萎缩,并且倒逼城投业务市场化运营。

 

彭程所长表示,随着政策的出台,平台公司的转型是一个迫在眉睫的问题。但同时,基础设施建设需求会推演出一条适合平台公司生存的路径。跟随“十四五”规划,国家大量的基础建设需求,如水利、能源、农业农村,以及生态环保领域,为各地方政府平台公司提供机会,大量基础设施和综合治理工作需要资金支持。

 

未来,地方融资平台拓宽市场化融资渠道,是实现地方基建和民生建设的趋势保障,包括地方债券在内的政信金融将迎来广阔发展空间。

 

高质量发展是“十四五”期间中央和地方的要求,财政政策的变化关乎地方融资体系的变化,也关乎地方金融安全,政信产业高峰论坛关注国家财政金融政策变化,探讨政信金融未来发展趋势,携手同业助力国家高质量发展。

 

本次论坛受到官方媒体的关注,包括《中国日报》、《经济参考报》、《中国经济导报》、新华网、光明网、央广网、环球网等在内20家媒体对本次论坛进行了报道。

 

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