在中国近20年城镇化建设、基础设施建设和民生公共服务设施建设过程中,城投平台扮演了非常重要的角色,成为了实现政府公共服务供给的重要推进者。伴随“十四五”规划的推进,城投平台面临着转型和完善公共服务建设运营的双重任务。

 

4月23日,中国政信研究院举办“政信大讲堂”在线直播课堂,特别邀请河南省郏县城镇建设投资有限责任公司原董事长、总经理叶文祥,就城投平台的双重任务进行了在线直播分享。

 

叶文祥表示,城投的重要职能之一就是投融资,既要符合财税、金融的政策要求,又要满足当地经济社会发展的资金需求。鉴于此,城投在“十四五”期间必须对未来五年的投融资形势准确研判,外观大势、内谋全局,才能有效推动经济社会高质量发展。叶文祥通过分析“十四五”期间投融资环境的变化和影响,提出了城投战略布局的三个转变和相应建议,并探讨了城投的未来发展规划。

 

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第一方面

 

城投“十四五”期间面临的投融资形式

 

1、投融资体制及财税改革的影响

 

在过去快速城镇化过程中,基础设施建设缺乏有效的资金筹措渠道,各地纷纷成立融资平台公司,主要承担融资职能。现在,这仍是城投的主要任务。

 

最近几年,城投融资职能发生了重大变化,一是2014年以来发布的国发18号文、43号文等,切断了融资平台的政府融资职能,逐步确立起市场化投融资主体和国有企业法人主体的地位,从资金、人员上逐步实现政企分离;二是《预算法》修改,确立了以政府债券(包括一般债券和专项债)为主体的地方政府举债融资机制,开明渠、堵暗道,严格管控政府隐性债务,建立真正的地方债体系。

 

“十四五”期间,深化投融资体制改革和财税改革将加速,权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系将逐步建立,地方税体系逐步健全,土地出让比过去将稳中有降,地方债中一般债券将逐步达到限额,专项债仍有发力空间,国有资本经营收益目前来看比例较小。从需求端看,《政府投资条例》明确了政府投资资金方向,重点投向市场不能有效配置资源的公共服务、基础设施等领域,以非经营性项目为主,进行直接投资;少量经营性项目可以资本金等方式参与,建立严格统一、公开透明的全国项目库,从项目源头上减少地方政府融资冲动。

 

从上述情况预判对城投的影响主要有两点,分别是投融资工作的战略方向从“融资端”向“投资端”的转变,项目投融资模式重构,运作方式的转变,这都需要调整投融资工作的重点。

 

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2、金融环境影响

 

未来五年面临的仍是严监管的金融环境。一是规范间接融资,鼓励债权市场直接融资,城投的区域分化和信用分化将越来越明显,资源将不断向优质城投倾斜;二是政信类业务的门槛相应提高,且风险关注点也从此前的“隐形兜底”逐步走向对城投主体信用的审视,不仅关注地方政府支持,更加注重城投自身信用品质。因此,提升信用等级和增加直接融资比重,是“十四五”期间城投的重点。

 

与此同时,资本市场改革,理好城投的权益性融资、布局资本市场是城投“十四五”期间的新方向。

 

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第二方面

 

新形势下城投运营模式及投融资战略三大转变

 

1、战略方向转变

 

随着投融资形势的变化,下一阶段城投投资的自主性将不断增加、市场化水平持续提升,逐步转向投资驱动的内生式发展。

 

自主性项目投资是城投下一阶段的工作重点,城投必须根据城市和区域产业发展要求,做好项目全生命周期的谋划,既要考虑投资的收益性,又要考虑一定的公益性和带动性,这是向投资端转型的难点所在。

 

2、运作模式转变

 

从投资端来看,城投模式转变主要存在于以下三个方面:一是《政府投资条例》要求企业不得垫资建设,不允许为该类项目融资,主要以代建和施工方式承接,城投以往的很多运作方式未来将不再可行;二是针对自主性项目的增加,要求城投加强对这类项目的专业化运作能力,另外,股权投资、并购重组和产业基金等方面将快速发展,需要城投进行提前布局和储备;三是针对政府项目库以外的项目,需要进行模式创新、机制创新,对城投项目运作中的创新能力提出了更高要求。

 

从融资端来看,城投将着力优化融资结构,增加直接融资比重,提升信用等级,减少期限错配,增强投融资运作能力。展开来讲,城投需要调结构,降成本,减少“1对1”模式的银行贷款及间接融资比重,提高“1对N”模式的企业债、公司债、中期票据、资产证券化等直接融资比重,开展权益性融资,不断丰富融资渠道;通过财务和业务两方面,提升公司信用等级,获得资本市场认可。

 

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3、管理方式转变

 

为配合以上战略方向和运作模式的转变,城投管理方式也要进行转变。首先,地方政府对城投的管理需要从“管资产”向“管资本”转变,按照地方政府国有资本投资、运营公司的定位,梳理城投与政府的关系及管理权限,优化公司治理结构,加强董事会建设,推进科学决策;其次,优秀的团队是企业战略转型的重要保障之一,城投需要实现人力资源管理的转变,改变政府部门化或事业单位化人力资源管理方式,解决人才发展中的束缚和问题,引入和培养一批金融、产业、法律等各方面的专业人才,并建立配套的薪酬、考核体系。